So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định nguyên tắc "Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân”, "Quyền lực Nhà nước là thống nhất”; có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 đã đưa một nội dung mới vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước là có sự "Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Sự bổ sung này là bước tiến bộ mới trong lịch sử lập hiến nước ta, là những cơ sở pháp lý quan trọng để bảo đảm thực hiện tốt hơn nguyên tắc nền tảng "Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Đồng thời bảo đảm cho việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước được tiến hành một cách chính xác và đạt hiệu quả; hạn chế đến mức tối đa việc lạm quyền và lộng quyền trong thực thi quyền lực của các cơ quan nhà nước cũng như đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước; tạo tiền đề, cơ sở để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin trình bày những nét cơ bản về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và để từ đó đề xuất các biện pháp để đảm bảo việc thực hiện tốt nguyên tắc này.
Trước hết, Hiến pháp năm 2013 đã tiếp tục khẳng định chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước là từ phía Nhân Dân. Tại Điều 2, Hiến pháp mới quy định bản chất của nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nhân dân là người làm chủ nhà nước, Kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của nhà nước. Nhà nước của ai thì người đó phải là người chủ kiểm soát quyền lực nhà nước của mình. Đây là một đòi hỏi tất yếu nảy sinh từ nhu cầu chính đáng và tự nhiên của người chủ. Đối với quyền lực nhà nước lại càng là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết của người chủ là nhân dân phải kiểm soát được quyền lực nhà nước của mình. Bởi, nếu không kiểm soát được quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước sẽ bị tha hóa, nhân dân là chủ thể giao quyền, ủy quyền sẽ bị mất quyền, bị lạm quyền từ phía nhà nước. Từ sự khẳng định nguồn gốc, bản chất của nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, đồng thời là người chủ của kiểm soát quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013 đã xác nhận nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, QH không còn là thiết chế duy nhất có quyền lập hiến như Hiến pháp năm 1992. Khi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến thì nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì thế, Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền móng hiến định cho sự ra đời một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài, tức là từ phía nhân dân trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Thể hiện điều đó, Điều 6, Hiến pháp năm 2013 quy định ngoài việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ đại diện (thông qua QH và HĐND và các cơ quan khác của nhà nước) còn thực hiện bằng các hình thức dân chủ trực tiếp như bầu cử và bãi nhiệm (Điều 7); công dân có quyền biểu quyết khi nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 29); công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với các cơ quan nhà nước… (Điều 28); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức viên chức (Điều 9), Công đoàn Việt Nam… tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước (Điều 10). Cùng với điều đó, Hiến pháp sửa đổi đã thiết lập thêm hai thiết chế độc lập: Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử ĐBQH, chỉ đạo công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp (Điều 117) và Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giúp QH kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118). Sự ra đời các thiết chế hiến định độc lập này cũng nhằm tăng cường các công cụ để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong bầu cử, trong sử dụng tài chính ngân sách nhà nước và tài sản công một cách hiệu quả hơn. Như vậy, Hiến pháp sửa đổi đã hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân bằng các hình thức dân chủ trực tiếp.
Hai là Hiến pháp năm 2013 quy định rõ cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước: nói đến kiểm soát quyền lực nhà nước thì điều quan trọng trước tiên là tổ chức bộ máy nhà nước phải được phân công, phân nhiệm một cách đúng đắn, mạch lạc giữa ba quyền lập, hành pháp và tư pháp. Có phân công phân nhiệm mới có sơ sở để kiểm soát quyền lực. Dựa trên nền tảng đó, Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã quy định quyền lực nhà nước được cấu thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (Điều 2). Nhưng Hiến pháp năm 1992 lại chưa chỉ ra được một cách rõ ràng cơ quan nào là cơ quan lập pháp, cơ quan nào là cơ quan hành pháp và cơ quan nào là tư pháp. Hiến pháp năm 2013 đã khắc phục được nhược điểm đó bằng việc quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Việc xác nhận các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một thay đổi quan trọng so với mô hình tập quyền XHCN trước đây. Nó tạo điều kiện để quy định nhiệm vụ, quyền hạn một cách đúng đắn, mạch lạc giữa các cơ quan QH, Chính phủ và Tòa án nhân dân trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây chính là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước, nhân dân có căn cứ để nhận xét, đánh giá hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi quyền. Đồng thời khắc phục được sự trùng lặp, dựa dẫm ỷ lại hoặc không rõ trách nhiệm trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của mô hình tập quyền XHCN trước đây .
Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ hơn cơ chế giám sát lẫn nhau trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước: Tại Điều 70 của Hiến pháp mới khi quy định về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội thì về cơ bản vẫn giữ nguyên như Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001), thì tại Khoản 8 của Điều này đã có thêm một quy định mới thể hiện sự kiểm soát quyền lực chặt chẽ hơn đối với các cá nhân được Quốc hội trao quyền đó là Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Với quy định này, chắc chắn việc kiểm soát quyền lực từ phía Quốc hội sẽ được thực hiện một cách thường xuyên và dĩ nhiên kết quả cũng sẽ khả quan hơn. Như vậy rõ ràng với việc bổ sung thêm cho Quốc hội quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là một bước tiến quan trong trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Quốc hội.
Tại điều 88 Hiến pháp sửa đổi, khi quy định về nhiệm vụ quyền hạn của người đứng đầu Nhà nước, chúng ta thấy ngoài những nhiệm vụ quyền hạn như đã được thể hiện ở Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001), thì trong Hiến pháp sửa đổi Chủ tịch nước còn có quyền: “…quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam”; bên cạnh đó đối với tổ chức và hoạt dộng của Tòa án, ngoài đề nghị Quốc hội bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, bổ nhiệm, miễn nhiệm Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì Chủ tịch nước còn có thêm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Thẩm phán các Tòa án khác (quyền này trước đây thuộc về Chánh án Tòa án nhân dân tối cao), hay như quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình; đây chính là một cơ chế quan trọng để người đứng đầu nhà nước có thể kiểm soát tốt hơn, chặt chẽ hơn hoạt động của Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, và là cơ quan thực hiện quyền hành pháp.
Ba là Hiến pháp năm 2013 dã quy định nguyên tắc Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện đồng thời với nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Điều đó, hàm chứa nội dung mỗi cơ quan trong việc thực thi quyền lực nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát lẫn nhau bằng các quyền cụ thể do pháp luật quy định, đồng thời mỗi cơ quan đều có trách nhiệm thực hiện đúng phạm vi quyền lực của mình, không xâm lấn, không lạm quyền. Tuy nhiên, sự phân công, phối hợp, kiểm soát đặt trong nguyên tắc thống nhất quyền lực được xác định trong Hiến pháp năm 2013 cũng khác với kiềm chế, đối trọng của nguyên tắc phân chia quyền lực theo thuyết Tam quyền phân lập trong Hiến pháp các nước Tư sản. Sự khác biệt đó, chủ yếu thể hiện thông qua việc Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Ngoài quyền lập pháp, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước và quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Nguyên tắc này là cơ sở hiến định để các cơ quan nhà nước về lập pháp, hành pháp và tư pháp phát huy đầy đủ vai trò, trách nhiệm và thực hiện có hiệu lực, hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được nhân dân giao cho mỗi quyền; hạn chế và ngăn ngừa tình trạng lạm dụng quyền lực nhà nước, phòng chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí. Đồng thời đây còn là cơ sở pháp lý vững chắc để xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm phòng, chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước, đảm bảo cho quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.
Như vậy, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 để kiểm soát được quyền lực Nhà nước đúng mục đích, có hiệu quả cùng với sự phân công khoa học, có cơ chế phối hợp chặt chẽ thì đòi hỏi phải có sự kiểm soát quyền lực trong từng cơ quan, giữa các cơ quan nhà nước (kiểm soát trong) và sự kiểm soát của nhân dân, của các tổ chức chính trị, xã hội đối với nhà nước (kiểm soát ngoài). Mục đích của việc kiểm soát quyền lực nhà nước là đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị lạm dụng, ngăn chặn các hiện tượng quan liêu, độc tài, chuyên quyền trong bộ máy nhà nước, không bị sử dụng trái với ý chí của nhân dân.Từ đó làm cho bộ máy nhà nước vừa có khả năng kiểm soát được xã hội, lại vừa buộc nhà nước phải tự kiểm soát được chính mình. Để thực hiện tốt sự nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước theo quan điểm trên, thiết nghĩ, cần tập trung thực hiện tốt một số vấn đề:
Thứ nhất, phải nâng cao nhận thức, trách nhiệm và bảo vệ người dân trong giám sát quyền lực. Việc phát huy vai trò của nhân dân trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước vừa phải bảo đảm các điều kiện khách quan từ phía Nhà nước, vừa phụ thuộc vào chính nhân dân. Nhà nước chỉ hoạt động tốt khi người dân biết đòi hỏi và buộc nhà nước phải đáp ứng. Thực tế, sự phát triển mọi mặt đời sống xã hội, đặc biệt sự phát triển của ý thức pháp luật, sự bùng nổ các phương tiện truyền thông cũng như trình độ dân chủ ở nước ta được nâng lên... đã làm cho người dân nhận thức ngày càng rõ hơn về trách nhiệm, quyền hạn của mình trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, một bộ phận nhân dân hiện nay chưa thực sự nhận thức rõ, hoặc cố tình lợi dụng để khiếu kiện kéo dài, vượt cấp mặc dù đã được trả lời, giải đáp. Mặt khác, cơ chế để bảo vệ, biểu dương người tố cáo vi phạm còn thiếu chặt chẽ, nhiều người dũng cảm tố cáo tiêu cực, tham nhũng bị trả thù, bị gây khó dễ và trở thành những người “đặc biệt”, thậm chí lập dị so với cách ứng xử thông thường của số đông, điều đó đã làm giảm ý chí của nhiều người. Cho nên hiện nay, khuyến khích người dân giám sát quyền lực nhà nước chỉ có hiệu quả khi họ hiểu, họ biết và họ dám lên tiếng, và họ được bảo vệ trước pháp luật.
Thứ hai, nâng cao hơn nữa hiệu quả các cơ quan đại diện của dân trong giám sát như Hội đồng nhân dân các cấp, Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan giám sát độc lập trong bộ máy nhà nước như Kiểm toán Nhà nước, Hội đồng bầu cử quốc gia. Đây là vấn đề được nhân dân đặc biệt quan tâm, Hội đồng bầu cử quốc gia là một thiết chế mới được thành lập cùng với sự ra đời của Hiến pháp 2013, điều này thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta với vấn đề bầu cử. Tuy nhiên hiện nay các qui định về Hội đồng bầu cử quốc gia chỉ được qui định vỏn vẹn trong một điều của Hiến pháp (Điều 117 Hiến pháp 2013). Vì vậy, cần sớm luật hóa qui định này nhằm bảo đảm cho việc tổ chức hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia nói riêng và việc đổi mới chế độ bầu cử nói chung có hiệu quả .Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội là cơ quan đại diện của nhân dân cần phát huy tốt hơn vai trò trong giám sát và phản biện xã hội không chỉ quá trình hoạch định các quyết sách chính trị, mà cả quá trình tổ chức thực hiện các quyết sách đó.
Thứ ba, hoàn thiện và cụ thể hóa cơ chế nhân dân thực hiện quyền giám sát trực tiếp đối với quyền lực nhà nước. Nhân dân không chỉ tuyệt đối ủy quyền cho các cơ quan đại diện, mà còn trực tiếp tham gia vào xây dựng chính quyền, giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước ở mọi cấp. Sự tham gia trực tiếp của nhân dân không đơn thuần là vấn đề quan điểm lý luận, mà là một vấn đề thực tiễn. Nhiều vụ tiêu cực trong các lĩnh vực khác nhau được người dân và dư luận phanh phui, lên án thời gian qua là những bằng chứng hùng hồn nói lên điều đó. Trong thời gian tới, cần phải phát huy hơn nữa hình thức dân chủ trực tiếp của nhân dân theo hướng: hoàn thiện chế định bầu cử, quyền bãi nhiệm đại biểu của nhân dân; hoàn thiện cơ chế để nhân dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền dân chủ trực tiếp ở cơ sở, cho phép nhân dân được quyền trực tiếp bầu người đứng đầu chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn), thảo luận các vấn đề quan trọng; xây dựng cơ chế để nhân dân thực hiện quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, luật tham vấn và phản biện các công việc nhà nước của nhân dân. ..
Thứ tư tiếp tục phân định rõ chức năng của từng cơ quan lập pháp - hành pháp - tư pháp đồng thời phân cấp quản lý phù hợp gắn với quy trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Mặc dù trong Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 đã phân định nhưng chưa rạch ròi ba cơ quan lập pháp - hành pháp - tư pháp, cho nên, trong thực tế còn lẫn lộn chức năng, gây khó khăn trong tổ chức thực hiện. Do vậy, sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, dựa trên cơ sở Hiến pháp, phải ban hành các đạo luật để xây dựng các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách phù hợp. Đó là cơ chế kiểm soát được cấu thành bởi các chủ thể kiểm soát ở bên trong bộ máy nhà nước . Đồng thời, xây dựng sửa đổi các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật Tổ chức QH, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương … theo các tư tưởng mới nói trên của Hiến pháp.
Thứ năm tiếp tục hoàn thiện hệ thống luật pháp gắn với nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính công khai minh bạch. Nhà nước pháp quyền lấy luật pháp làm tối thượng, nên để kiểm soát quyền lực nhà nước cho tốt, thì việc hoàn thiện pháp luật và thực thi nghiêm pháp luật là đòi hỏi tất yếu và là yêu cầu cao đối với xây dựng và hoàn thiện nhà nước ta hiện nay. Hiện nay, chúng ta đặc biệt “còn thiếu những cơ chế, chính sách đồng bộ, khoa học để chủ động ngăn ngừa những vi phạm”. Cho nên, phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt các chế định về kiểm soát quyền lực nhà nước: kê khai tài sản, chống tham nhũng; thuế thu nhập... để nâng cao hiệu quả trong ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực. Cùng với đó, cần tiếp tục xây dựng chính quyền công khai, minh bạch, đẩy mạnh tinh giản biên chế, nâng cao chất lượng đội ngũ, củng cố kỷ cương làm việc,... để nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Chính quyền nhà nước phải là chính quyền mà ở đó chỉ trừ những trường hợp đặc biệt còn lại tất cả những vấn đề, hoạt động khác Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác phải có trách nhiệm công khai cho nhân dân biết, tức là quá trình hoạch định chính sách và thảo luận, quyết định phải đặt dưới sự giám sát của công chúng.
Kiểm soát quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp, bởi sự phức tạp của tổ chức quyền lực nhà nước và hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Tính phức tạp đó, một mặt do kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước để chống sự lạm dụng nó là đòi hỏi bắt buộc đối với bất kỳ nhà nước dân chủ và pháp quyền nào. Nhưng mặt khác, kiểm soát được việc sử dụng quyền lực nhà nước mà lại không làm mất đi tính năng động, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc nhà nước. Cái khó nhất trong thiết kế một chính quyền nhà nước trước hết là làm cho bộ máy nhà nước có khả năng kiểm soát được xã hội và sau nữa - không kém phần quan trọng - là buộc Nhà nước phải tự kiểm soát được chính mình. Vì thế, Kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các chủ thể nói trên không phải là những hoạt động độc lập tách rời nhau mà có sự thâm nhập, quan hệ chặt chẽ với nhau, cùng phát huy hiệu quả đối với một đối tượng: quyền lực nhà nước. Chỉ có thực hiện toàn diện, chặt chẽ sự kiểm soát quyền lực bên trong và bên ngoài mới bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của Nhà nước vận hành nhịp nhàng, ăn khớp và thông suốt, ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực, để tư tưởng “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” trở thành hiện thực./.